PARECER Nº , DE 2022 - ceof 

Projeto de Lei 2232/2021

Da COMISSÃO DE ECONOMIA, ORÇAMENTO E FINANÇAS, sobre o PROJETO DE LEI Nº 2.232, de 2021, que define as atividades econômicas consideradas de baixo risco no âmbito do Distrito Federal.

AUTOR: Deputada JÚLIA LUCY

RELATOR: Deputado ROOSEVELT VILELA

I – RELATÓRIO

Encontra-se na Comissão de Economia, Orçamento e Finanças – CEOF o Projeto de Lei – PL nº 2.232/2021, apresentado com sete artigos, cuja ementa está reproduzida acima. 

Pelo caput do art. 1° do PL, “as atividades econômicas de baixo risco, dispensadas de exigência de atos públicos de liberação para operação ou funcionamento, na forma do art. 5°-B, parágrafo único, da Lei n° 5.547, de 06 de outubro de 2015, são as dispostas nesta Lei”. 

O § 1º do referido dispositivo, inobstante se referir erroneamente à “resolução”, esclarece que a redação apresentada traz “a mesma denominação para classificação de risco presente nas normas federais e nas resoluções do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios – CGSIM”, definindo, nos seus incisos I a III, os níveis de risco I, II e III (baixo, médio e alto risco), respectivamente. Já os § 2º a 4º dispõem sobre a necessidade de fiscalização para as atividades de baixo risco e de vistoria para as de médio e alto risco, devendo ocorrer antes do início da atividade no último caso. Por fim, o § 5º estabelece que a “alteração das nomenclaturas, pelo CGSIM, por entes federados ou por qualquer órgão da Administração, não altera o efeito específico para os quais eles foram definidos originariamente”.

Por sua vez, o art. 2°, para o efeito de dispensa da necessidade de liberação da atividade econômica pelo Poder Público, considera de nível de risco I aquelas atividades que se qualifiquem, simultaneamente, como: “I - nível de risco I em prevenção contra incêndio e pânico”; e “II - nível de risco I referente à segurança sanitária, ambiental e agropecuária incluindo sobre o ambiente do trabalho, e econômica”. O § 1º desse artigo das atividades de baixo risco desenvolvidas na zona rural, e o § 2º prevê que se enquadraram como de nível de risco I “todas as demais atividades econômicas que, independentemente de sua natureza, que forem assim classificadas pelos próprios órgãos responsáveis pela emissão do respectivo ato público de liberação”.

Já o art. 3° trata das especificações do local de realização das atividades econômicas a serem qualificadas como de “nível de risco I” para fins de prevenção contra incêndio e pânico. 

Nos termos do art. 4°, para fins de segurança sanitária, ambiental e agropecuária, qualificam-se como de “nível de risco I - baixo risco, baixo risco A, risco leve, irrelevante ou inexistente” as atividades constantes do Anexo I do projeto, embora, mais uma vez, se reporte equivocadamente à resolução.

De acordo com o at. 5° “os empreendedores deverão, no ato do registro de suas atividades econômicas, observar as orientações e recomendações dos órgãos licenciadores a fim de que seu empreendimento seja classificado adequadamente quanto ao risco”.

Seguem as cláusulas de vigência e revogação.

O PL nº 2.232/2021 contempla anexo único, denominado de Anexo I NÍVEL DE RISCO I - ATIVIDADES DE BAIXO RISCO, “BAIXO RISCO A”, RISCO LEVE, IRRELEVANTE OU INEXISTENTE.

Em sua justificação, a autora afirma que a proposição em epígrafe se baseia no estabelecido na Resolução n° 02/2021 da Junta Comercial do Estado de Minas Gerais e tem como finalidade “estabelecer a classificação das atividades econômicas de baixo risco, no âmbito do Distrito Federal”.

Cita que a burocracia é um dos grandes empecilhos ao empreendedorismo brasileiro, o que, segundo ela, atrapalha a abertura de novas empresas.

Para a nobre parlamentar, um novo enquadramento está disponível desde 2019, com a vigência da Medida Provisória nº 881 – MP da Liberdade Econômica, o que pode trazer mais eficiência para a abertura de novas empresas. Assim, a proposição traz uma lista das atividades econômicas que são enquadradas como de baixo risco, “de modo a trazer segurança jurídica e clareza para os empreendedores e órgãos públicos”.

O projeto foi lido em 21 de setembro de 2021 e distribuído à Comissão de Desenvolvimento Econômico Sustentável, Ciência, Tecnologia, Meio Ambiente e Turismo – CDESCTMAT, para análise de mérito; à CEOF, para análise de mérito e de admissibilidade; e à Comissão de Constituição e Justiça, para análise de admissibilidade.

Em votação na CDESCTMAT, o projeto foi aprovado integralmente na sua 10ª Reunião Extraordinária, de 22 de novembro de 2021. 

No prazo regimental, nenhuma emenda foi apresentada no âmbito desta CEOF.

É o relatório.

II – VOTO DO RELATOR

Compete à CEOF, entre outras atribuições, analisar e emitir parecer sobre a admissibilidade quanto à adequação orçamentária e financeira e o mérito de matéria com adequação ou repercussão orçamentária ou financeira das proposições, conforme art. 64, II, ‘a’, do RICLDF. Pelo § 2º desse dispositivo, é terminativo o parecer de admissibilidade exarado pela CEOF, cabendo recurso ao Plenário.

Quanto à análise de admissibilidade da CEOF, entende-se como adequada a iniciativa que se coadune com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, com a lei orçamentária anual e com as normas de finanças públicas.

As proposições que impliquem diminuição de receita ou aumento de despesa do Distrito Federal – DF – ou repercutam de qualquer modo sobre o seu orçamento devem, obrigatoriamente, ser submetidas ao exame de compatibilidade ou adequação orçamentária e financeira. 

O PL nº 2.232/2021 define as atividades econômicas consideradas de baixo risco no âmbito do DF. 

À título de contexto, esclarece-se que algumas normas já tratam do tema. É o caso da Lei Federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, a Lei de Liberdade Econômica – LLE, que instituiu a Declaração de Direitos de Liberdade Econômica e estabeleceu garantias de livre mercado, alterando vários dispositivos legais até então vigentes. A norma trouxe o seguinte dispositivo:

Art. 3º São direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, observado o disposto no parágrafo único do art. 170 da Constituição Federal:

I - desenvolver atividade econômica de baixo risco, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica;

.................................

§ 1º Para fins do disposto no inciso I do caput deste artigo:

I - ato do Poder Executivo federal disporá sobre a classificação de atividades de baixo risco a ser observada na ausência de legislação estadual, distrital ou municipal específica;

II - na hipótese de ausência de ato do Poder Executivo federal de que trata o inciso I deste parágrafo, será aplicada resolução do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), independentemente da aderência do ente federativo à Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios (Redesim); e

III - na hipótese de existência de legislação estadual, distrital ou municipal sobre a classificação de atividades de baixo risco, o ente federativo que editar ou tiver editado norma específica encaminhará notificação ao Ministério da Economia sobre a edição de sua norma.

§ 2º A fiscalização do exercício do direito de que trata o inciso I do caput deste artigo será realizada posteriormente, de ofício ou como consequência de denúncia encaminhada à autoridade competente. (Grifos editados)

.................................

Sobre a matéria, convém registrar nesta análise a definição de “atos públicos de liberação” constante da referida lei federal: 

Para fins do disposto nesta Lei, consideram-se atos públicos de liberação a licença, a autorização, a concessão, a inscrição, a permissão, o alvará, o cadastro, o credenciamento, o estudo, o plano, o registro e os demais atos exigidos, sob qualquer denominação, por órgão ou entidade da administração pública na aplicação de legislação, como condição para o exercício de atividade econômica, inclusive o início, a continuação e o fim para a instalação, a construção, a operação, a produção, o funcionamento, o uso, o exercício ou a realização, no âmbito público ou privado, de atividade, serviço, estabelecimento, profissão, instalação, operação, produto, equipamento, veículo, edificação e outros. (Art. 1º, § 6º) 

Esclarece-se ainda que o ato do poder executivo mencionado no art. 3º, § 1º, inciso I, da LLE, ainda não foi editado, o que remete, portanto, ao inciso seguinte, o qual prevê a aplicação de resolução do CGSIM, encontrando-se vigente a Resolução nº 51, de 11 de junho de 2019[1]. 

O citado Comitê classificou mais de 280 atividades como de “baixo risco”, levando em conta aspectos como prevenção contra incêndio e pânico, segurança sanitária e ambiental. A norma reforça que as atividades definidas dessa forma estão dispensadas da exigência de atos públicos de liberação para operação ou funcionamento de atividade econômica. Na prática, a medida permite a dispensa total de licenças e alvarás de funcionamento. 

Segundo a Secretaria de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, os empreendimentos que desenvolvem atividades de baixo risco representam 58% do total de 17,73 milhões de empresas em funcionamento no país, totalizando 10,3 milhões[2].

A LLE também autorizou que legislação estadual, distrital ou municipal realizasse a classificação de atividades de baixo risco em seus territórios (art. 3º, § 1º, inciso III).

Assim, no âmbito local, a Lei nº 5.547, de 6 de outubro de 2015, dispõe sobre as autorizações para localização e funcionamento de atividades econômicas e auxiliares. Em seu art. 5º-B, há a seguinte orientação:

Art. 5º-B Tratando-se de microempresas e empresas de pequeno porte consideradas de baixo risco, conforme disposto na Lei Complementar federal nº 123, de 14 de dezembro de 2006, aplicam-se as disposições contidas no art. 3º, caput, I, e § 1º, I e II, da Lei federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019. (Artigo acrescido pela Lei nº 6.675, de 21/9/2020.)

Parágrafo único. Aplicam-se as resoluções do Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios – CGSIM que definem a classificação de atividades consideradas de baixo risco, até que o Distrito Federal edite classificação própria. (Grifos editados)

Com efeito, a classificação própria do DF para as atividades de baixo risco está na Lei Distrital nº 6.725, de 24 de novembro de 2020[1], que regulamentou o art. 3º, § 1º, III, da Lei federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, listando 289 atividades, entre elas: serviços advocatícios e de contabilidade, serviço de fotocópias, escolas de idioma, papelarias, associações ligadas à defesa de direitos sociais e outras. Essa lei distrital determinou também que:

Art. 3º O rol contido no Anexo Único corresponde ao mínimo previsto, podendo a administração pública dispensar de atos públicos de liberação outras atividades, de ofício ou a requerimento.

§ 1º O disposto no caput não se aplica aos empreendimentos e às atividades utilizadoras de recursos ambientais, potencial ou efetivamente causadores de significativo impacto ambiental, sujeitos ao licenciamento ambiental de competência do Estado, os quais continuam submetidos à legislação ambiental distrital em vigor.

§ 2º A dispensa de vistoria por parte do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal – CBMDF para obtenção de licença de funcionamento não acarreta de forma automática a regularização da edificação ou área de risco nas questões de segurança contra incêndio e pânico, ficando o proprietário ou responsável pelo uso, seja pessoa física ou jurídica, obrigado a realizar a instalação e manutenção dos itens de segurança previstos no Decreto nº 21.361, de 20 de julho de 2000, e nas normas técnicas do CBMDF, sob pena de aplicação das sanções administrativas previstas, por meio de inspeção de fiscalização ou denúncia.

Art. 4º Havendo ato do Poder Executivo federal ou lei distrital sobre a classificação de atividades de baixo risco, eles serão complementares ao rol do Anexo Único. (Grifos editados)
 

Percebe-se que a intenção do legislador distrital foi de estabelecer uma lista preliminar, com um mínimo de atividades, que poderá ser alterada por ato da administração pública, de ofício ou a requerimento ou por ato do Poder Executivo federal para a inclusão de outras. Conforme o art. 4º retrocitado, novas atividades podem vir a ser classificadas como de baixo risco via lei distrital, complementando o rol já existente (Anexo único da Lei nº 6.725/2020). O PL nº 2.232/2021 decidiu por disciplinar a matéria de forma ampla, trazendo em anexo a relação das atividades em questão.

Dessa forma, a iniciativa da respeitável parlamentar desconsidera as peculiaridades econômicas distritais, replicando quase que inteiramente a Resolução n° 02/2021 da Junta Comercial do Estado de Minas Gerais[1],  norma elaborada em conjunto por órgãos e entidades dessa unidade federada.. 

Como resultado, o projeto, se aprovado, inovaria o ordenamento jurídico distrital ao aumentar para 701 a quantidade de atividades econômicas enquadradas no conceito de baixo risco (ante as 289 constantes da lei vigente). A proposição, por exemplo, relaciona o cultivo de arroz, milho e trigo como atividades de baixo risco, as quais não estão listadas na Lei Distrital nº 6.725/2020. O inverso também acontece, é o caso da padaria e confeitaria que atualmente estão nominadas na lei local e não foram contempladas no PL. Na prática, importa frisar que, considerando o previsto no art. 2º, § 2º, da iniciativa sob exame, novas atividades econômicas, independentemente de sua natureza, podem vir a ser enquadradas como baixo risco, bastando que sejam assim classificadas pelos órgãos responsáveis pela emissão do respectivo ato público de liberação.

Rememora-se que a classificação da atividade como de baixo risco econômico, conforme o projeto, tem o efeito específico e exclusivo de dispensar a necessidade de todos os atos públicos de liberação da atividade econômica para plena e contínua operação e funcionamento do estabelecimento. Desta forma, sob um primeiro olhar, ao liberar as empresas de obterem certos atos públicos, diante da ampliação do número de atividades relacionadas, o PL poderia provocar a queda na arrecadação de algumas espécies de receita. O próprio Ministério da Economia já se manifestou nesse sentido[2]:

 "Toda empresa de baixo risco aberta no país, a partir de agora, já poderá exercer suas atividades imediatamente após o recebimento do CNPJ, sem que o empreendedor precise gastar um centavo com a licença e o alvará de funcionamento". (Grifos editados)

O Ministério da Economia também afirma que:

A medida elimina discrepâncias em cobranças de licenças e alvarás nas diferentes unidades federativas (UFs) e municípios, tanto na abertura das empresas quanto na renovação anual dos documentos, onde era exigida. É o caso dos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. No primeiro, há uma cobrança de taxa de fiscalização de estabelecimentos, no valor de R$ 470,87. Já no segundo, a licença de funcionamento custa R$ 858,12, fora as taxas cobradas por órgãos de licenciamento aos quais o empreendedor está sujeito. Com a dispensa, quem mais ganha é o empreendedor.

Em que pese essas manifestações do Governo Federal, quanto aos aspectos orçamentários e financeiros, as leis federal e distrital de liberdade econômica nada falam sobre as obrigações pecuniárias que de fato deixarão de ser cobradas pelo ente federativo dos estabelecimentos que exercem atividades econômicas consideradas como de baixo risco. Isso não é obra de descuido dos legisladores e a Carta aos Municípios para o Desenvolvimento e Liberdade Econômica[1] desenvolvida pela Seccional do Rio Grande do Norte da Ordem dos Advogados do Brasil tem entendimento interessante sobre a questão, que será seguido por esta Comissão e detalhado a seguir.

De acordo com texto, os efeitos da dispensa dos atos públicos para a liberação das atividades não se resumem às questões meramente administrativas ou procedimentais, já que seus impactos serão sentidos também em âmbito orçamentário. De fato, ainda que a licença final não seja expedida, se o estabelecimento for fiscalizado (mesmo que seja considerado como de baixo risco), a cobrança do tributo se torna imperativa, em razão da ocorrência de seu fato gerador. Isso porque não se deve confundir o ato público de liberação (alvará) com o Poder de Polícia efetivamente exercido pelo ente federativo.

Para concretizar o entendimento sobre o tema, a carta afirma que a LLE deixa claro que a dispensa dos atos públicos para início das atividades econômicas de baixo risco não se aplica ao direito tributário e ao direito financeiro, ou seja, os tributos (especialmente as taxas) previstos na legislação dos entes continuam a vigorar normalmente (art. 1°, § 3°):

O disposto neste Capítulo e nos Capítulos II e III desta Lei não se aplica ao direito tributário e ao direito financeiro, ressalvado o disposto no inciso X do caput do art. 3º desta Lei. (Grifos editados)

Segundo esse entendimento, o setor público poderá cobrar a taxa respectiva se, efetivamente, exercer o Poder de Polícia em determinada atividade. Por outro lado, a mera estrutura fiscalizatória sem o comparecimento in loco já não se apresenta como uma possibilidade de cobrança da taxa para estas atividades de baixo risco.

Ainda sobre esse aspecto, o dispositivo citado também representa uma restrição à aplicação da LLE, já que a Constituição Federal exige edição de lei complementar para tratar de normas gerais de Direito Financeiro (art. 163, incisos I) e Tributário (art. 146, incisos I, II e III e parágrafo único). Como se sabe, o art. 1º, § 4º, afirma que a LLE (uma lei ordinária federal) constitui norma geral de direito econômico, e o teor dela deverá ser observado para todos os atos públicos de liberação da atividade econômica executados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios. 

Assim, conclui-se que normas gerais relativas ao direito econômico não são as vias adequadas para se tratar de matéria tributária e financeira. Pode-se então afirmar que o teor do PL em análise não poderá afetar a arrecadação do ente, já que não gerará efeitos diretos nas matérias tributárias ou financeiras, considerando as limitações legais e constitucionais abordadas.

Validando tal entendimento, após ampla pesquisa[1], não foi possível identificar no DF valores que deixaram de ser cobrados quando da classificação da atividade como de baixo risco para fins de liberação dos atos públicos para início das operações empresariais.

Por exemplo, a Junta Comercial, Industrial e Serviços do DF não cobra nenhum valor para efetivar a viabilidade ou licenciamento de empresas. Entretanto, é necessário pagamento de preços públicos[2] para a realização do registro empresarial, ato que não se confunde com a liberação da atividade[3], foco do PL proposto.

Em outras palavras, é importante dizer que a abertura de empresa relaciona-se ao registro empresarial, regulado pela Lei nº 8.934/1994 e pelo Decreto nº 1.800/1996, que, como já dito, difere do licenciamento empresarial (viabilidade do negócio ou liberação da atividade econômica).

Localmente, cita-se alguns tributos que se relacionam com a operacionalização de novos negócios: 1) Taxa de Funcionamento de Estabelecimento –TFE, de que trata a Lei Complementar nº 783, de 30 de outubro de 2008, regulamentada pelo Decreto nº 30.036, de 09 de fevereiro de 2009; e 2) Taxa de Segurança Contra Incêndio e Pânico disciplinada pela Lei nº 630, de 22 de dezembro de 1993, alterada pela Lei 2.425, de 13 de julho de 1999, e regulamentada pelo Decreto nº 20.608, de 20 de setembro de 1999.

As taxas mencionadas são espécies tributárias estabelecidas em legislação específica, que detalha as possibilidades de isenção, não considerando as atividades enquadradas como de baixo risco econômico. 

Convém ainda destacar que o DF  cumpre as disposições da Lei de Liberdade Econômica, por meio da implantação do Balcão Único, denominado “AGILIZA EMPRESA EM MINUTOS[4], que possibilita o processo de abertura de empresas em um único ambiente virtual, permitindo o recebimento das respostas necessárias pelas regiões administrativas, o registro da empresa, a obtenção do número de CNPJ, as inscrições fiscais e o recebimento de licenças (quando necessárias). Podem utilizar essa ferramenta:  i. o empresário individual; ii. as empresas do tipo sociedade limitada – LTDA; e iii. as empresas de baixo risco. 

Os benefícios do balcão único são:

a. One Stop Shop - procedimento e coleta únicos;

b. Processo digital e automático;

c. Formulário único e simples;

d. Viabilidade de nome e endereço automática;

e. Registro e formalização integrados;

d. Resposta automática dos órgãos.
 

Isso posto, esta Comissão entende que a aprovação do PL nº 2.232/2021 não contraria as leis orçamentárias e de finanças públicas em vigor já que não afeta matéria tributária e financeira. Ressalta-se que não haverá impactos no orçamento distrital, haja vista que não provocará aumento de despesa pública, tampouco redução de receita orçamentária. Assim, sob o ponto de vista da adequação orçamentária e financeira da proposição, conclui-se por sua admissibilidade na CEOF.

No que tange à análise de mérito com fundamento na alínea ‘a’ do inciso II do art. 64 do RICLDF, aventada no início do voto deste parecer, tendo em vista que a proposição é adequada por não repercutir sobre o orçamento distrital, nem contrariar dispositivo da legislação orçamentária ou de finanças públicas, entende-se que não cabem a apreciação e a consequente emissão de parecer de mérito por esta Comissão. Ressalva-se, entretanto, que a relevância da iniciativa encontra entraves no fato de a lista proposta de atividades classificadas como de baixo risco ser espelho de norma infralegal vigente no Estado de Minas Gerais, desconsiderando as peculiaridades econômicas do DF. 

Diante de todo o exposto, vota-se, no âmbito da CEOF, pela admissibilidade do PL nº 2.232/2021, nos termos do art. 64, II, do RICLDF.

Sala das Comissões, em

Deputado AGACIEL MAIA                                           Deputado ROOSEVELT VILELA

             Presidente                                                                                                  Relator               

[1] Pesquisa feita com os seguintes órgãos licenciadores: Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, Instituto Brasília Ambiental, Polícia Civil do Distrito Federal; Secretaria de Estado da Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural; Secretaria de Estado de Educação do Distrito Federal, Secretaria de Estado de Proteção da Ordem Urbanística do Distrito Federal (DF Legal); Subsecretaria do Sistema de Defesa Civil; Vigilância Sanitária do Distrito Federal.

[2] Preço público é prestação exigida pelo Estado ou por quem lhe fizer às vezes, em regime de direito privado. Distingue-se nitidamente do tributo em uma série de aspectos, sobretudo pelo regime contratual que lhe é imanente, em contraposição ao regime jurídico de direito público, circundado de prerrogativas de autoridade, típico do tributo, notadamente em virtude da compulsoriedade deste gravame, nos termos, é bem de ver, explicitados no art. 3º do CTN.” JARDIM, Eduardo M. Ferreira. Manual de Direito Financeiro e Tributário – 12ª Ed. 2011. Editora Saraiva

[3] Tabela de preço público disponível em: https://jucis.df.gov.br/wp-conteudo/uploads/2019/11/Tabela-de-pre%C3%A7os-1.pdf

[4] https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/noticias/2021/dezembro/governo-simplifica-abertura-de-empresas-no-df-por-meio-do-balcao-unico 

[1] Disponível em: https://www.oabrn.org.br/arquivos/cartilhas/Carta_aos_Municipios_para_o_Desenvolvimento_e_Liberdade_Economica.pdf

[1] Disponível em: https://drive.google.com/file/d/10cmgRoW_iKHEndiPRmucjl_25EHKWJOJ/view

[2] Fala do Secretário de Governo Digital do Ministério da Economia. Disponível em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/noticias/cai-exigencia-de-licencas-e-alvaras-para-atividades-de-baixo-risco-no-pais

[1] Disponível em:

http://www.sinj.df.gov.br/sinj/Diario/8cc5a967-857c-395a-88bc-d4612f2efb3e/DODF%20222%2025-11-2020%20INTEGRA.pdf
 

[1] Disponível em:https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/drei/cgsim/arquivos/Resoluo512019alteradapela59.pdf

[2] Disponível em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/noticias/cai-exigencia-de-licencas-e-alvaras-para-atividades-de-baixo-risco-no-pais